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长沙县农村妇女土地权益状况调查

来源:www.cswomen.org.cn  时间:2015-10-20

    长沙县随着新县城的建设和近十几年来经济的跨越式发展,土地的用途发生了很大的改变,在这改变之中,有很多家庭,很多的女性卷入土地纠纷,面临土地权益的维护问题。我从事妇女维权工作5年,近期在几个妇女土地权益比较突出的镇、街道做了相关调查,对长沙县农村妇女土地权益状况有一个初步的认识。
    一、近年我县处理农村妇女土地权益问题的主要做法和成效
   
2007、2008、2009年是我县妇女土地权益问题集中爆发的年份,来上访的妇女络绎不绝,反映的问题集中在出嫁后户口在娘家,娘家所在村组于她的集体权益被剥夺,针对这一情况,县妇联在充分调研的基础上,向县委县政府做了关于土地征收补偿纠纷系列案件情况的专题汇报。县委县政府非常重视,2010年元月19日,由县委政法委牵头召开协调会议,就农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件及其相关问题进行了专题研究。会议由县委常委、县委政法委书记范遵新主持,县委政法委、县法院、县政府法制办、县司法局、县妇联、县重点办、县国土局、县征地拆迁中心和黄花、榔梨、跳马、暮云等四个乡镇的相关负责人参加了会议,会议对集体土地征收补偿费的分配办法、监管主体、维权程序、协同配合等问题分别进行了仔细讨论,最后明确了以下几点:
    1、明确集体经济组织、村(居)民小组在分配集体土地征收补偿费时,必须严格按照国家相关法律和政策规定的农村集体经济组织成员之间进行分配。不得以“村民自治”、“少数服从多数”的方式表决分配方案。
    2、明确参与分配的对象。外嫁女户口未迁出的在分配之列。
    3、明确集体经济组织成员对分配土地补偿费有异议时该如何诉求。明确在《分配明细表》公布之日后的5个工作日内向村民委员会、乡镇人民政府提出诉求,村民委员会、乡镇人民政府应在受理后3个工作日内作出具体答复。诉求人对答复仍不认可的,应在得到答复后7个工作日内向人民法院提起诉讼。过期未提出诉讼的视为认可,法院不再受理。
    4、明确要求县人民法院应及时依法受理集体土地征收补偿费分配诉讼案件,依法采取财产保全措施,依法调查取证,依法开庭审理,做到快审、快结。
    5、明确国土部门在每次(宗)办妥集体土地征收补偿手续后,必须将计算到所涉集体经济组织、村(居)民小组的土地补偿费(包括人口表、土地补偿费数、安置补助费数)告知县人民法院,并预留20%的补偿费作为人民法院受理土地征收补偿费诉讼案件的财产保全。
    会议促成长沙县集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室出台《土地征收补偿费分配纠纷案件及相关问题协调会议纪要》,此纪要成为我们处理农村妇女土地权益问题的重要依据。自纪要出台以后,我县因土地权益上访的妇女有很大幅度的减少,主要是职能部门有了处理该类事件的依据,牵涉的对象也有了救济的途径,当然最好的是村组认识到位,关注妇女权益。譬如榔梨街道龙华村在全村及组级利益分配中对外嫁女及子女享受全额分配,领取独生子女证的家庭享受一半的份额分配。目前全村有20余组村民参与征收拆迁,小到组级利益分配几万、几十万、几百万,大到村级利益分配上千万,均无因利益分配事项而引发的矛盾,以及上访等任何纠纷,受到了全村村民的一致赞同,有力地维护了全村妇女儿童的合法权益,收到了良好的社会效益,稳定了民心。再譬如老城区范围内的星沙街道、泉塘街道、湘龙街道自会议纪要下发以后也无一女性因土地权益上访。
    二、存在的主要问题
   
虽然通过几年的努力,在农村妇女土地权益维护方面我县取得了一定的成效,但仍然存在一些不尽人意的地方,譬如黄花、干杉、春华、安沙镇等地还是有少数妇女因土地权益问题来上访,妇联每年接待大概有20起左右。为什么有了具体的操作办法仍有上访,我们对一些具体案件和几个有代表性的镇和街道进行了深入的分析和调查研究,主要存在四个方面的问题。
    1、在承包过程中明显违反法律规定,剥夺出嫁女的土地承包经营权。典型是出嫁女承包地被强行收回。如春华镇龙华村永丰组户主大会一致同意自2001年古历12月30起,凡外嫁女均收回承包地,不管男方的户口性质,也不管是否迁移户口,只要那家女儿的出嫁鞭炮一响即视为出嫁女并于当年12月30日调出承包地。比较典型的案例易红宇土地权益案,易红宇即是长沙县春华镇龙王庙村永丰组人,她于2012年2月嫁岳阳华容县一公办教师,2012年11月育有一女。易与女儿的户口都落在永丰组,易目前无工作。她反应的土地权益问题有三点,第一点是村组没收她所承包的一亩田。易结婚后在男方家生活了三个月,回娘家后发现家里承包的田有一亩被队长龙星兆侵占种稻,后向村支书龙湘华反映要回。2013年开春她请人耕田时,因队长龙星兆干扰导致她无法正常耕种,易于是找镇政府相关部门,村组和镇政府告知按照村规民约她的地已被收回;第二点是政府自2013年起核扣她一亩田的粮食直补;第三点是村组未发放她与小孩的公路占田款。2013年12月25日,永丰组分发公路占田款,每个1326元,没有分给她和她的女儿。她的诉求妇联认为是正当的,是法律赋予的权利。但她从2013年开始上访,从村到镇到县到市到省,无数次的找相关人员,但从反馈的情况看,依旧没有解决妥当。
    2、在集体经济组织分配利润或征用土地补偿时,侵犯妇女应当享有的土地权益。如有的地方通过村规民约等形式明确规定,妇女出嫁、离婚后承包经营权不受保护,不能享受本组村民同等待遇。主要体现在少分或不分给婚嫁妇女土地征收补偿费。还有的对妇女土地补偿费的分配随意性大。农村妇女能否分得土地补偿款,由村规民约、户主代表会决定,即是同村同等条件下,往往也有不同的分配结果。譬如黄花镇外嫁女的集体收益分配方式每个组的分配方式不同,综合起来有四种分配方式:第一种,外嫁女按100%分配的占15% ;第二种,外嫁女按50%分配大概占70%;第三种外嫁女按30%分配的占10%;第四种外嫁女不参与分配的占5%。
    3、离婚妇女因离婚后不能单独立户,户口还在夫家,政府按户主发放土地征收费后,夫家从中卡扣,致使离婚妇女土地征收补偿费难以到位。如黄花镇、长龙街道有4位上访妇女反映,她们是外地女子,经人介绍与拆迁户男子仓促结婚,征收款发下后不久就提出离婚,但男方只愿意给5万元左右的补偿更有甚者拿到钱后不知所踪。还有几位妇女反映分到拆迁款后,丈夫赌博、嫖娼、养小三,还对其实施家庭暴力,实在忍无可忍要提出离婚,但丈夫态度强硬不分钱不分房产,逼其净身出户。
    4、部分妇女就土地征收补偿费问题上诉到法院后,胜诉容易执行难,官司胜诉了,但因“婚嫁女”问题的复杂性,执行难度大。如针对水塘垸村煤炭岭组、春建大屋组的部分外嫁女集体上诉利益分配问题,县法院在开庭前于2015年3月17日召集镇综治办、妇联负责人及村组干部、部分村民代表召开了协调会。
    协调会上,煤炭岭组的组民代表认为:外嫁女户口在村上,可以享受组集体利益分配,因此该组的6个外嫁女享受组集体利益分配,但 7个外嫁女子女不能享受。春建大屋组的组民代表认为,当初的村规民约规定,外嫁女只享受国家的政策,不参与组集体利益的分配;因此该组的14个外嫁女未享受组集体利益的分配。
    长沙县人民法院表示,土地补偿费应以户籍为准予以分配,只要户籍在这里,不管有没有为集体作出贡献,都应该保障其合法权益,村民委员会可以依照法律法规制定符合其实际的村规民约,若村规民约与法律法规相冲突,则无效。法院出具了关于裁定外嫁女可以享受分配集体利益的文书,请两个村民小组予以遵照执行。
    安沙镇综治办认为,法院的裁定只是明确了外嫁女应该享受组集体利益分配,至于如何享受,是要全体组民讨论通过的,但村民小组不遵守法院裁定时,法院有权冻结资产,村民小组应理性对待。
    协调会后,两个组分别召开了户主大会,最后的结果是煤炭岭组的6个外嫁女享受组集体利益分配,但7个外嫁女子女未享受。春建大屋14个外嫁女及其子女未享受组集体利益的分配。
    三、形成的原因分析
    
1、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第七款之规定,“征地补偿费的使用、分配方案”,应经过村民会议讨论决定方可办理。在实践过程中,村民会议中的多数人因为利益趋同——可参与分配人数越少,个体可分得款额则越多,而形成强势一方,将人数显然处在弱势的“外嫁女”等群体,排除在可受偿的范围之外。显然,在这一过程中,村民会议中的强势群体以民主的名义和形式,侵害了“外嫁女”等弱势群体的合法权益。
    2、《村民组织法》虽规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”,但仍存在立法漏洞和监管不力的问题。在现实中,涉及土地征收补偿的村民自治章程、村规民约、村级两会决议若违反法律法规,乡镇级人民政府虽可责令整改,但一方面是若村级两会及村委会坚决抵制,则其并无更进一步的监管或救济途径,另一方面,作为乡镇政府,也很难不支持村级两会的决议,或者说顶不住大多数村民的压力,去维护少数“外嫁女”们的权利。因此,当村民会议的决议导致作为弱势群体的“外嫁女”们直接丧失土地受偿资格时,实际上并没有有效而快捷的途径来保护他们的权益。
    3、除行政监管缺位外,司法救济途径也存在障碍。目前,人民法院受理“外嫁女”等弱势群体的土地征收补偿之诉讼请求,均采取侵权之诉的形式。然根据《侵权责任书》之规定,若村民会议仅作出决议,而补偿未尚未真正到位并予以分配,此时“外嫁女”等弱势群体即使预见到其权益必须遭受损害并向人民法院依法起诉,其依然会因侵权事实尚未成立,侵权结果尚未发生而无法胜诉。而等到款项真正分配完毕,侵权结果已经实际产生时,原有村落及其自治组织因土地已被征收,款项亦被分配到各户村民手中而无法逐一追回,胜诉就变得毫无实质意义。
    4、部分群众法律意识不强,法制观念淡薄,特别是村民小组长不懂法,对法律无敬畏之心。如春华镇综治办就易红宇问题主持做了一次入户问卷调查,参与问卷的42户家庭仅有一户赞成按法律办事,其余41户都同意按组规民约办事。这反映出部分地方对村民自治缺乏正确认识,曲解“村民自治”的含义,无限扩大“村规民约”的效力,一些“村规民约”明显与法律不符,而这些“村规民约”、“土政策”在农村有相当的权威性,对农村妇女权益侵害的作用也最明显。
    5、户籍制度引发一系列矛盾。一是经济较发达的乡村,嫁出去的妇女不愿迁出户口,嫁入的人口又不断增加,导致农村资源和经济利益增长速度有限性同人口增长速度急剧的矛盾突出,利益分配压力逐年加大。二是城乡地区户籍管理分割性,导致不少与城市男子结婚的农村妇女不能随其夫户口迁入城镇。因此,本村出嫁女的户口没有迁出,嫁入本村的妇女又不断增加,在利益分配时就“僧多粥少”,村民们认为自身利益被抢走了,所以排斥出嫁女。
    四、进一步维护农村妇女土地权益的几点建议
   
1、加大普法宣传教育力度,切实提高广大干部和妇女群众
的法律意识。建议由人民政府发文,要求土地征收相关镇街道,在征地款下拔前办好基层干部法律知识培训班,各级妇联及有关部门要广泛宣传普及党的农村政策和《农村土地承包法》以及《妇女权益保障法》,营造全社会共同维护农村妇女土地权益的良好氛围。
    2、强化行政管理手段。各级党委政府要进一步重视解决侵害妇女土地权益的突出问题,加大督查力度,积极发挥基层政府对村民自治组织的规范引导作用,通过深入细致的思想政治工作,纠正村民自治组织错误的观念和做法,清理违法的、侵害妇女权益的村规民约。在土地征用过程中,前瞻性地出台相关政策,保障男女平等原则的落实,指导规范集体经济组织的行为,依法监督村居委会对集体财产、土地安置费、土地补偿费的合法使用。同时,建议上级职能部门改革和完善现行户籍制度,尽快出台便于基层操作的户籍管理制度。
    3、加强司法介入。从维权工作的实践中看,人民法院在处理该类纠纷时,主要还是面临“执行难”的问题,一方面是由于当事人未及时主张自己的权利,往往在村、组的补偿分配已经完毕才提起诉讼,延误了时间,给法院的执行兑现造成了难度,另一方面,由于农村乡土人情观念重,部分村、组干部乃至乡镇的一些相关工作人员法律意识淡薄,对法院执行工作的配合意识不够,导致法院无法及时掌握补偿资金的流向,造成案件的难以执行。建议有关部门在今后的补偿款发放时要严格按照规定预留足20%的补偿款项,为可能出现的补偿纠纷提供执行资金保障。同时进一步畅通司法机关受理案件的渠道,积极探索在家庭承包经营权物化过程中,维护妇女土地权益的司法救济途径,切实保护妇女合法土地权益。
    4、把握新一轮土地确权契机。  自2015年8月开始铺开的农村土地承包经营权确权登记颁证工作强调保护妇女合法权益,对出嫁女子、离婚女子、丧偶妻子的权益做了明确规定,妇联被纳入本次确权工作的领导成员单位,妇联要注重政策宣传并在实际确权工作过程中切实维护妇女权益。

(长沙县妇联)